Арктический шельф: последствия изменения в 1997 г. международно-правовой позиции России

Беседа Председателя Редакционного совета журнала «Политическое образование» адвоката Сергея Кадырова с вице-президентом Российской Ассоциации международного права, доктором юридических наук, профессором МГИМО-Университета, членом Экспертного Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации Федерального Собрания РФ Вылегжаниным Александром Николаевичем.

Сергей Кадыров: в феврале 2016 года, как заявлено в СМИ, Россия «презентовала в ООН обновленную заявку на расширение границ континентального шельфа в Северном Ледовитом океане». В 2001 г. была первая такая «заявка», также подготовленная Минприроды и направленная МИДом России; тогда «заявку» не поддержала Комиссия по границам континентального шельфа. Почему и к первой, и ко второй заявкам — столь разные комментарии? Министр природных ресурсов России — продвигает такой путь к установлению границ арктического шельфа — через Комиссию, созданную по Конвенции по морскому праву 1982 года. Этот подход МПР поддерживают и чиновники Правового департамента МИДа России. А специалисты по международному морскому праву (прежде всего, профессора Гуреев С.А., Мелков Г.М., Кулебякин В.Н.) упрекают чиновников ведомств в том, что они с 1997 г. идут неправильным путем — самоограничивая, а не «расширяя» российский шельф в Арктике? Получается, что чиновники и профессора понимают по-разному статус арктического шельфа?

Александр Николаевич Вылегжанин: Да. С точки зрения международного права «расширить» шельф невозможно; прибрежное государство осуществляет суверенные права над всем его континентальным шельфом; его пределы уже объективно существуют; даже если точные внешние границы шельфа на данный момент еще и не согласованы. Здесь ключевое значение имеет правовая позиция прибрежного государства, ее соответствие международному праву; и отсутствие спора с соседним государством в связи с этой позицией. Большое значение, в таком контексте, имеет выбор правовой политики — на основе каких международно-правовых норм оптимальнее защищать национальные интересы России в отношении шельфа Арктики. Тем более, что такой выбор имеет огромные пространственные последствия для России, материковое побережье которой в Северном Ледовитом океане — самое протяженное. В теории международного права это названо “policy of choice” (политика выбора). Чтобы сделать лучший выбор, надо опираться на фундаментальную проработку всех юридически возможных действий соседних государств, в данном случае - приарктических.

Сергей Кадыров: А можно конкретнее? Вот цитирую документ Совета Федерации (М. 2005 г., с. 162—163) — изложение выступления профессора Гуреева — о том, что избранный с 1997 г. «тогдашним руководством МПР и МИДа поход был юридически неоптимальным, ошибочным с точки зрения стратегических интересов России в Арктике… Ошибочным — по следующим причинам: во-первых, в 2001 г. не было обязательства Российской Федерации подавать «заявку» в Комиссию по границам континентального шельфа».

Как же — не было обязательства? Оно было и есть сейчас — так министр природных ресурсов неоднократно на телевидении заявлял: согласно Конвенции 1982 г., которую Россия ратифицировала в 1997 г., 200 мильный шельф — это бесспорно наш; а за 200-мильным пределом — надо это доказывать в упомянутой Комиссии; она сначала должна установить, что это — шельф, а не международный район морского дна. То есть обращение с «заявкой» в Комиссию, как подчеркивает министр природных ресурсов — обязательно. Разве не так?

Александр Николаевич Вылегжанин: Не так. В этом споре министра и профессоров — и не только С.А. Гуреева — я на стороне профессоров. Начнем с того, что ни в Конвенции 1982 г., ни в иных договорных источниках международного права используемого министром термина «заявка» нет. И в функции Комиссии не входит юридическая квалификация участка дна в качестве континентального шельфа. Комиссии такого полномочия не предоставлено Конвенцией 1982 г. А начальный 200-мильный ограничитель шельфа, предусмотренный статьей 76 Конвенции 1982 г., применяется тогда, когда прибрежное государство отграничивает свой шельф от международного района морского дна. Но не при разграничении шельфа между соседними государствами — по ст.83 этой конвенции.

Но главная юридическая ошибка министра природных ресурсов и его помощников не в этом. Правовое положение арктического шельфа в целом сложилось задолго до принятия Конвенции 1982 г., которая впервые предусмотрела норму об отграничении (delineation) шельфа от международного района морского дна («общего наследия человечества») через Комиссию, созданнуюКонвенцией 1982 г. В правовом положении Арктики огромное значение имеют обычные нормы международного права. А если согласиться с министром, получается, что компании Японии вправе изымать природные ресурсы шельфа — например, крабов — за 200-мильным пределом от Аляски; или бурить там — искать нефть; раз США не участвуют в Конвенции 1982 г. и не могут через Комиссию доказать свои права на аляскинский шельф за 200-мильным отстоянием. Но это — ляпсус юре! Именно обычные нормы международного права (а не какая-то Комиссия, созданная одной из многочисленных конвенций) являются основой прав прибрежного арктического государства на его шельф — на всем его протяжении, в т.ч. и за 200-мильным отстоянием. У России, например, сегодня тоже нет положительной рекомендации Комиссии. Но Россия, в силу общего международного права, осуществляет суверенные права на весь ее арктический шельф; в том числе и за 200-мильным отстоянием от своих исходных линий вдоль арктического побережья. Утверждать иное — означает не только вредить национальным интересам России; но и раскачивать правовую стабильность в Арктике, базирующуюся именно на обычном международном праве.

Сергей Кадыров: Как-то странно. Бедные профессора защищают интересы России, правовой покой в Арктике; а богатый министр богатейшего ведомства и его многочисленные помощники — создают своими действиями в Арктике международный район морского дна — за счет российского арктического сектора. Или за счет других секторов?

Александр Николаевич Вылегжанин: Именно, за счет российского. Канада воздержалась от самоограничения своего арктического сектора, заявила лишь общую декларацию по арктическому шельфу, без обозначения его внешних границ. А Дания в 2014 г. обозначила границы своего шельфа так, что они охватывают площадь значительно большую, чем площадь ее эвентуального арктического сектора. И только российские ведомства в 1997—2001 годах так отграничили российский шельф от международного района дна, что шельф России стал меньше значительно ее арктического сектора.

Сергей Кадыров: А по второй «заявке» (представлению) в Комиссии — в этом году? Что-то изменилось в действиях МПР и МИД России?

Александр Николаевич Вылегжанин: С точки зрения международно-правовой позиции — ничего. Тот же курс, обозначенный в 1997 г. Единственно — площадь уступаемого района в российском секторе чуть сократилась.

Сергей Кадыров: А в документах, утвержденных действующим Президентом России — там поддерживается новый курс МПР, рожденный в 1997 г.?

Александр Николаевич Вылегжанин: В документах главы российского государства обозначен курс, традиционный для Российской Империи и Советского Союза: на взаимодействие приарктических государств; на разграничение между ними арктического шельфа. Но не на создание в Арктике международного района морского дна за счет российского шельфа; тем паче — не на тупиковое пробуксовывание в Комиссии более 20 лет.

Сергей Кадыров: Вы сказали — это «главная юридическая ошибка» министра природных ресурсов. Есть и другие?

Александр Николаевич Вылегжанин: Много. Доктор юридических наук Молодцова Е.С. и кандидат юридических наук Дудыкина И.П. в только что вышедшем номере «Московского журнала международного права» суммировали ошибки, допущенные ведомствами с 1997 г.; на нескольких страницах, со ссылками на международно-правовые источники. Ранее эти ошибки убедительно обозначил в ряде юридических журналов кандидат юридических наук И. Пещуров.

Сергей Кадыров: Каковы последствия этих ошибок? Профессор Гуреев в цитируемой публикации Совета Федерации показывает, что ведомства нанесли ущерб полярному пространству, которое до этого считалось российским: он пишет, что из-за «заявки» ведомств в Комиссию в 2001 г. Россия «впервые на официальном международном уровне ограничила свои права в арктическом секторе, границы которого установлены в действующем законодательстве, а именно в Постановлении Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г.». Вы с этим согласны?

Александр Николаевич Вылегжанин: В главном — согласен. При некотором уточнении. Восточная граница арктического сектора (по меридиану) нашей страны была установлена не Советским Союзом в 1926 г., а раньше — Российской Империей, в 1867 г., в Договоре об уступке Аляски. Еще раньше — первая секторальная (меридианная) линия, разграничивающая “polar possessions” (полярные владения) России и соседней с ней Великобритании (Канады как государства тогда не было) была предусмотрена русско-английской конвенцией 1825 г. Так что секторальное (меридианное) разграничение прав на полярные владения России — как самого большого по площади приарктического государства — это данность; это часть действующего международного права.

Сергей Кадыров: И что, верно писал профессор Мелков, что в 1997 г. можно было разграничить арктический шельф по секторальным линиям? Цитирую его публикацию в журнале «Газовая промышленность» (2014 г., № 704, с. 94): «В 1997 г., при президенте Б.Н. Ельцине, МПР через распоряжение правительства добилось новой правовой позиции по Арктике, отличающейся от позиции Российской империи и Советского Союза. Тогда эти отличия были в моде. Суть новшества в том, что Арктика — якобы не уникальная ледовая область, замкнутая побережьями России и Канады, прежде всего, со сложившимся региональным правовым режимом. Нет, как стало утверждаться при Ельцине, — Арктика юридически ничем не отличается от Индийского океана, и их статусы надо уравнять — на основе применения к Арктике Конвенции 1982 г. Этот подход исповедует НАТО и сегодня. … Как результат — за большие деньги из бюджета МПР стало доказывать принадлежность нам того, что и без такого доказывания считалось российским шельфом».

Александр Николаевич Вылегжанин: Насчет денег из бюджета — не знаю; не утверждаю также, что если бы в 1997 г. Россия предложила секторальное разграничение арктического шельфа, то с этим предложением согласились бы все другие четыре арктических прибрежных государства. Но профессор Мелков определенно прав в том, что предложение другим приарктическим государствам разграничить арктический шельф по имеющимся секторальным границам (обозначенным в 1867 и в 1926 г.) Россия не сделала в 1997 г. Не предложили российские ведомства и разграничить (по ст.83 Конвенции 1982 г. — to delimit) шельф по принципу равного отстояния. Вместо этого – они инициировали процедуру отграничения (delineation) шельфа от международного района морского дна. Профессора Гуреев и Мелков верно отметили, что такое изменение традиционной арктической политики Императорской России и Советского Союза сразу вело к пространственным потерям, не соответствовало национальным интересам России.

Сергей Кадыров: Из-за добровольного начального отказа от части арктического шельфа? Профессор Мелков пишет: «от части российского шельфа – в пределах российского арктического сектора — МПР решило добровольно отказаться, «нарисовав» в своем обращении в 2001 г. в Комиссии ту границу российского шельфа, которую, дескать, Россия считает правомерной. В результате такого «рисунка» МПР, тут же растиражированного Комиссией, в российском арктическом секторе района площадью более 330 тыс. кв. км вдруг оказался не российским шельфом. Подобные действия направлены против национальных интересов России». Вы с этим согласны?

Александр Николаевич Вылегжанин: По юридическим оценкам — согласен. А площадь уступаемого добровольно ведомствами участка шельфа в арктическом секторе России подсчитали офицеры в Санкт-Петербурге — для Научно-экспертного совета Морской коллегии, членом которого был профессор Мелков.

Сергей Кадыров: Обвиняя МПР и МИД России в нанесении вреда национальным интересам страны, путем изменения в 1997 г. ее арктической политики, профессор Гуреев отметил (в его выступлении в 2005 г. в Комиссии Совета Федерации), что «Россия впервые обозначила готовность распространить юрисдикцию международного органа по морскому дну» на арктический шельф, что «явно не отвечает долговременным интересам России». Но ведь, ратифицировав в 1997 г. Конвенцию 1982 г., Россия уже обязалась — по ее ст. 76 — отграничивать ее шельф от международного района морского дна, а его ресурсами управляет Международный орган по дну. То есть Орган уже имеет юрисдикцию в отношении дна Северного Ледовитого океана. С этим-то вы согласны?

Александр Николаевич Вылегжанин: Юридически — это не так. Ратифицировав Конвенцию 1982 г., Россия обязана исполнять все обязательства по ней. В т.ч. и по ст. 76 — где предусмотрены геологические и иные критерии отграничения (delineation) шельфа от Международного района морского дна; через Комиссию. Но в ст. 76 ее последний пункт предусматривает, что эта статья «не затрагивает вопроса о делимитации континентального шельфа между государствами» — и с противолежащими побережьями (например, между Россией и Канадой, Россией и Данией), и со смежными побережьями (например, между Россией и США). К делимитации шельфа статья 76 (в том числе и упоминание в этой статье о Комиссии) не имеет отношения. Делимитация шельфа — это дело только соседних государств (с противолежащими или смежными побережьями). Но не дело Комиссии. Основа для делимитации — ст. 83 Конвенции 1982 г.; обычные нормы международного права. А не рекомендации Комиссии, что предусмотрено ст. 76. Так что если приарктические страны идут по пути делимитации арктического шельфа, то не создается в Арктике международный район («общее наследие человечества»), нет здесь юрисдикции международного органа по дну, нет и необходимости отграничения от этого международного района шельфа каждого из приарктических государств — через Комиссию.

Сергей Кадыров: Это серьезная критика лично в адрес министра природных ресурсов… Получается, ведомство с 1997 г. упорно идет по пути отграничения российского шельфа в Арктике через Комиссию — в ущерб интересам России? Создавая в Арктике международный район дна?

Александр Николаевич Вылегжанин: Вряд ли лично в адрес министра. Министр — политический назначенец. Он не обязан быть экспертом в области международного права.

Сергей Кадыров: А можно ли сегодня вернуть правовую позицию России к традиционной — к той, которой придерживалась Россия с 1825 года, как вы сказали? Чтобы не допустить пространственные потери российского шельфа в Арктике? Не поздно?

Александр Николаевич Вылегжанин: Некоторые последствия ошибок 1997 г., к сожалению, останутся. Легко было в 1997 г. изменить традиционную правовую платформу страны; возвращение к ней — труднее осуществить; и все же — еще не поздно: договорно-правового препятствия тому нет. Тем более, что в общем плане концепция возврата к прежней международно-правовой позиции России уже обозначена в публикациях ученых-правоведов — Гуреева С.А., Мелкова Г.М., Кулебякина В.Н., Молодцовой Е.С., Пещурова И.С., Дудыкиной И.П. и других.

Сергей Кадыров: Спасибо за Ваши ответы, Александр Николаевич!

URL: http://www.lawinrussia.ru/node/411645