Назрела потребность не только создания «министерства Арктики», но и модернизации всей системы управления Российской Арктикой

Газета «Известия» 4 декабря 2014 года опубликовала интервью с Министром природных ресурсов и экологии Российской Федерации Сергеем Донским: «Создание министерства Арктики могло бы решить ряд проблем».

Безусловно, тема интервью и поднимаемые в ней вопросы суперактуальны для будущего социально-экономического развития, но не всей Арктики, а только той её части, которая входит в Арктическую зону Российской Федерации и называется Российской Арктикой. Создание «министерства Арктики» не является компетенцией РФ, так как помимо России в Арктике имеют полярные владения и свои интересы Дания, Исландия, Канада, Норвегия, США, Финляндия и Швеция, которые вместе с нашим государством входят в Арктический Совет.

Актуальность темы определяется тем, что модернизации управления Российской Арктикой становится велением времени, особенно после ликвидации Минрегиона России, в ведении которого находилась Арктическая зона Российской Федерации (сокращённо — АЗРФ). В настоящее время АЗРФ оказалась в ситуации, знакомой всем по известной русской пословице «у семи нянек дитя без глазу». Когда за Арктику отвечают сразу несколько государственных структур на федеральном уровне, то само управление часто оказывается вне их внимания, как бы без надежного присмотра. Перманентное присутствие в Арктике отвечает национальным интересам России. Российское присутствие в арктическом регионе как на постоянной, так и на временной (вахтовой) основе очень значимо и необходимо в современном изменяющемся мире, когда десятки государств претендуют на арктические ресурсы и коммуникации.

В связи с этим возникает потребность обсудить и найти решения по ряду актуальных проблем управления Российской Арктикой: 1) модернизации арктического менеджмента — принятие базового федерального закона о составе, статусе АЗРФ; 2) создание федерального органа управления Российской Арктикой; 3) аудит реализации Государственной программы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года»; 4) необходимости формирования банка (портфеля) арктических проектов: бизнес-идей, инвестиционных проектов, бизнес-планов, мастер-планов); 5) учета всех российских островов в Северном Ледовитом океане (сокращенно — СЛО) на федеральном и региональном уровнях, их ведомственного использования и экологической ответственности.

Остаётся актуальной задачей принятие базового федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации. Сегодня отсутствует не только легитимный объект управления, но и объект научных исследований. Чем управлять, только сушей, но Россия — морская держава, обладает морским могуществом — талассократией. Формируется так называемая «черная дыра» - якобы пустое пространство Российской Арктики, что может иметь огромные разрушительные последствия уже в ближайшем будущем. Ни в Российской империи, ни в СССР, ни в Российской Федерации так и не был принят базовый закон, определяющий статус, состав и границы Российской Арктики.

1. 04.09.1916 — нота МИД России о принадлежности всех открытых земель и островов Северного Ледовитого океана.

2. 15.04.1926 — постановление Президиума ЦИК СССР «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в СЛО»

3. 22.04.1989 — решением Госкомиссии при Совмине СССР по делам Арктики установлено понятие Арктической зоны Российской Федерации

4. 1997 год — РФ ратифицировала Конвенцию ООН по морскому праву 1982 года (UNCLOS).

5. 1998 год — проект ФЗ «Об АЗРФ», два варианта подготовлены Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов.

6. 21.04.1999 — постановлением Госдумы ФС РФ отклонен проект ФЗ об основах районирования Севера

7. Апрель 1999 г. — А. В. Назаров, Ю .В. Неёлов, Ю.А. Гуськов направили в ГД проект ФЗ об АЗРФ.

8. 7 марта 2000 года Правительство РФ утвердило «Концепцию государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» (упоминается «российская Арктика».

9. 28.04.2004 — «Основные направления государственной политики в отношении северных территорий России», Госсовет РФ, Салехард. Дано определение Арктики и Севера. В Госдуме РФ были подготовлены четыре проекта ФЗ о районировании Севера РФ, о перечне районов Крайнего Севера, о госгарантиях и компенсациях для населения, о внесении изменений в Трудовой кодекс РФ. Ничего не принято.

10. 2001, 2008 — «Основы государственной политики РФ в Арктике …» - утверждены Президентом РФ

11. 28 июля 2012 — № 132 ФЗ о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по акватории СМП

12. Январь 2013 г. проект ФЗ «Об АЗРФ»

В конце апреля — начале мая 2014 года Президентом и Правительством России были приняты значимые документы по социально-экономическому развитию Арктической зоны Российской Федерации.

1. 21 апреля 2014 года Правительство РФ своим постановлением № 366 утвердило государственную программу Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года».
2. 22 апреля 2014 года под председательством Президента России состоялось заседание Совета Безопасности РФ по Арктике.
3. 2 мая 2014 года Президент России В.В. Путин подписал указ №296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации».

Указ Президента РФ от 2 мая 2014 года №296 «О сухопутных территориях АЗРФ» не состоятелен геополитически. В него не были включены акватории СЛО, акватория Северного морского пути (СМП), а речь между тем идёт о талассократии — морском могуществе России. Национальные интересы РФ принесены в жертву ведомственной бюрократии, мол нужна статистика для учета в АЗРФ, что конечно же важно, но не является приоритетным в современных условиях.

В результате отсутствия основного законодательного акта по Арктике возникают трудности не только при определении легитимного объекта государственного и муниципального управления, но и объекта научных исследований. Исследуя какие-то предметные области научных знаний, каждый специалист по-своему определяет объект Российской Арктики, её границы, иногда толкуя их слишком расширительно. Например, в состав арктического континентального шельфа включается шельф Охотского моря, который является частью российского континентального шельфа, а само море никогда не входило в акваторию СЛО. Или рассматривается проблема применения сегодня секторального подхода (1926), но без понимания того, что это фактически ведёт к отказу России от ратификации Конвенции ООН по морскому праву (1997). Зачем же тогда наша страна подаёт заявку в Комиссию ООН по континентальному шельфу, за что боремся в таком случае? За денонсацию ратифицированных Российской Федерацией международных договорных обязательств. Такой вариант не исключается, но тогда необходимо просчитать возможные риски и последствия.

Сегодня, как никогда, в условиях нового витка холодной войны, санкций против России, попыток сделать нас изгоем в мире, актуально создание институциональных условий для эффективного менеджмента и устойчивого развития АЗРФ, формирование нормативной̆ правовой̆, законодательной̆ базы для закрепления Арктического макро-региона в качестве объекта особого государственного управления.

Дискуссии о создании федерального органа управления Российской Арктикой ведутся уже не один десяток лет. Выступая 22 апреля 2014 года на заседании Совета Безопасности РФ по вопросу реализации государственной политики в Арктике В.В. Путин заявил: «Во-первых, нужно повысить качество государственного управления, выработки решений — для этого создать единый центр ответственности за реализацию арктической политики. Хочу подчеркнуть, нам нужен не громоздкий бюрократический орган, а гибкая, оперативно работающая структура, которая поможет лучше координировать деятельность министерств и ведомств, регионов Российской Федерации и бизнеса». Пока практических решений не принято, а дискуссии, между тем, всё продолжаются.

Андрей Крутов, депутат Государственной Думы РФ, например заявил в Архангельске о необходимости создания национального интегратора, способного управлять процессами освоения шельфа, решать вопросы межотраслевого взаимодействия. Один из возможных форматов – создание комиссии при Президенте РФ по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности». Будируется также вопрос о создании Министерства по Арктике и Северам по примеру Минвостокразвития России (2013), Министерства РФ по делам Северного Кавказа (2014), Министерства РФ по делам Крыма (2014). Обсуждаются и другие варианты, но всё это делается как-то келейно, миссия общественности сводится к «выпуску пара из котла» арктических проблем.

В АЗРФ практически отсутствует межрегиональная интеграция на уровне субъектов и муниципальных образований, не решается проблема создания региональных инсти-тутов для эффективного управления, устойчивого развития, горизонтальной̆ кооперации. Активно действует Ассоциация экономического взаимодействия «Союз городов Заполярья и Крайнего Севера», учрежденная в 1992 году (президент – И.Л. Шпектор). Потребность в межрегиональном сотрудничестве всё чаще начинает осознаваться в субъектах АЗРФ и воплощаться в разного рода проекты и призывы типа «давайте жить дружно» (проект «Межрегиональной ассоциации городских округов и муниципальных районов АЗРФ» и др.).

Много вопросов вызывает Государственная программа РФ «Социально-экономи-ческое развитие АЗРФ на период до 2020 года». В.В. Путин 22 апреля 2014 года на заседании Совбеза подчёркивал, что самым тщательным образом нужно продумать, как мы будем реализовывать мероприятия указанной госпрограммы и обеспечить её необходимое ресурсное наполнение, достаточное для решения стоящих перед нами в этой сфере задач. Он просил Правительство предусмотреть полноценное финансирование названной программы, начиная с 2017 года». Однако, как тихо прикрыли в 2013 году один из стратегических проектов «Программы разведки континентального шельфа Российской Федерации и разработки его минеральных ресурсов на долгосрочную перспективу», так, скорее всего, и ГП «Арктика-2020» может просто попасть под сокращение с учетом финансово-политического кризиса, сложнейшей ситуации с санкциями, ростом инфляции и обесцениванием рубля в результате падения цен на нефть. Чтобы не получилось так, как с нашумевшей госпрограммой «Шельф - 2030», необходимо хотя бы провести внешний аудит реализации Постановления Правительства РФ от 21 апреля 2014 года «Об утверждении государственной программы РФ «Социально-экономическое развитие АЗРФ на период до 2020 года», использования бюджетных средств и определиться с её дальнейшей судьбой.

Предлагаю также обсудить вопрос о правовой основе и организации банка (портфеля) арктических проектов: бизнес-идей, инвестиционных проектов, бизнес-планов, мастер-планов. Речь идёт о формировании арктического портфеля проектов не только на федеральном, но и на региональном, муниципальном уровнях в АЗРФ. Это крайне необходимо для создания задела конкретных проектов в Арктике при дальнейшем формировании ГП, ФЦП, для обоснования и целесообразности выделения бюджетного финансирования. Потребность внедрения проектного подхода в Арктике на федеральном уровне давно назрела и перезрела, чтобы спокойно, без суеты реально управлять социально-экономическим развитием АЗРФ. Готовые, открытые публично, проекты нужны, во-первых, для дальнейшего их включения в проекты государственных программ, федеральных целевых программ с целью получения источников финансирования, конструктивной на деле, а не на словах, поддержки. Во-вторых, при реализации проектного подхода в арктическом менеджменте не всегда становятся столь уж необходимыми в государственном управлении всякого рода затратные ГП, ФЦП и другие программы с длительными сроками реализации, например до 2030 года, и огромными бюджетами. Поиск источников бюджетного финансирования, исходя не из реально складывающейся ежегодной или трехлетнего горизонта времени ситуации, а только потому, что над ответственными исполнителями перманентно висит дамоклов меч наказания за невыполнение программ, ни к чему хорошему не приводит. Да и состав ответственных работников, министерства и ведомств, самого правительства не остается со временем неизменным. Покажите такого гуру, который скажет, кто будет у власти на федеральном уровне управления через 5-10 лет, не говоря уже о 15-20 годах. Зачем ставить топ-менеджеров государства в ситуацию «после нас хоть потоп», не оставляя им возможности обоснованного выбора приоритетов.

Принимаемые стратегии, долгосрочные программы, сегодня по большому счету не работают даже в бизнесе. Мир становится столь изменчивым и непредсказуемым, что не имеет смысла тратить силы на стратегические прогнозы, которые реально не сбываются. Мягкий переход от стратегического управления к проектному менеджменту нужен объективно. При внедрении проектного подхода на федеральном уровне в сжатые сроки реализуется какой-то один проект из готового уже портфеля арктических проектов. Затем другой с учётом складывающейся конъюнктуры, геополитической, социально-экономической, бюджетно-финансовой ситуации и так далее. Более короткие по времени и затратам арктические проекты позволяют осуществлять действенный контроль за их реализацией и своевременно вносить любые изменения без «потери лица» правительства, без создания негативного имиджа российского государства у населения страны и во внешней среде.

Вполне приемлемо создание офиса Арктических проектов в автономной некоммерческой организации «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов». Возможно также функционирование подобных межрегиональных офисов в Архангельске, Салехарде, Якутске. Для начала необходимо хотя бы элементарно перечислить все арктические проекты, провести их мониторинг. Портфель арктических проектов не так может быть и пуст, как кажется на первый взгляд. Затем остаётся понять, что и как модернизировать в системе арктического менеджмента, обсудить вопросы включения имеющихся проектов в разные программы, их финансирования на государственно-частном уровнях (власти и бизнеса) и принять решение.